La hora de los funcionarios

El real decreto ley con medidas «urgentes» para la modernización de la Administración pone de actualidad este reportaje publicado en enero

Sánchez comparece ante el pleno del Congreso para informar del último Consejo Europeo

El anuncio de «un real decreto ley con medidas urgentes para la modernización de la Administración pública y para la ejecución del plan de recuperación, transformación y resiliencia», aprobado por el Consejo de Ministros el 22 de diciembre, pone de nuevo de actualidad el artículo que está a punto de leer, publicado en la revista Inversión a comienzos de 2020.

La citada norma altera de manera sustancial la ley de contratos del sector público y la ley de subvenciones, cambiando los procedimientos y las reglas a las que se atenían los funcionarios españoles.

A esto se suma que la vicepresidenta primera, Carmen Calvo, ha anunciado un incremento sustancial del estamento de asesores de la Administración, habitualmente nombrados a dedo. Todo ello, con la excusa de que hay que desarrollar con agilidad extrema la recepción de fondos europeos. –John Müller


Dos episodios recientes, como son el informe de la Abogacía del Estado sobre la sentencia europea que favoreció a Oriol Junqueras y el incidente diplomático en la embajada mexicana en La Paz (Bolivia), ponen de relieve cuál puede ser una de las características más significativa del futuro gobierno de Pedro Sánchez: el papel de los funcionarios públicos como elemento modulador de la voluntad política.

Siempre que un nuevo grupo político, sin experiencia de gobierno, ha llegado al poder, lo primero que descubre es que no puede hacer lo que le da la gana por muy amplia que haya sido su victoria en las urnas y que debe ajustarse a las formalidades y ritmos de las leyes y los funcionarios públicos.

Los últimos en comprobarlo han sido los representantes de Podemos que entraron en los ayuntamientos tras las elecciones de 2015. El choque más visible fue en el Ayuntamiento de Madrid, donde el concejal de Hacienda, Carlos Sánchez Mato, hizo del desafío a la ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera su marca personal. 

La desobediencia alcanzó tal grado que la alcaldesa Manuela Carmena debió destituir a Sánchez Mato de su equipo de gobierno municipal para someterse a la disciplina de Cristóbal Montoro.

Pero decenas de conflictos similares, aunque de menor importancia, se han dado en la mayoría de los consistorios donde Podemos y otros políticos con poca experiencia llegaron al gobierno. Ha ocurrido en las áreas de Hacienda, en Urbanismo, en los servicios… Los tira y afloja entre lo que se puede hacer desde el poder y cómo debe hacerse son continuos entre políticos y funcionarios. No sólo le ha pasado a Podemos. 

Cuando el PP ganó la Comunidad de Madrid, en 1995, con una nueva generación de políticos que entonces lideraba Alberto Ruiz-Gallardón, les sucedió tres cuartos de lo mismo.

Felipe II, el rey funcionario

La administración española hunde sus raíces en instituciones medievales como los consejos y los secretarios de los reyes. Se dice que España es uno de los estados más antiguos de Europa porque, efectivamente, bajo los Reyes Católicos ya existía una administración organizada que tenía algunas de las características que más tarde Max Weber atribuiría a la burocracia del Estado moderno: legalidad, jerarquía, especialización, profesionalización, impersonalidad, competencia…

Los consejos, entonces, no eran como hoy. Funcionaban más bien como los actuales lobbies y eso los obligaba a tecnificarse. La profesora Ana Sánchez Prieto, en La administración real bajo los Austrias y la expedición de títulos nobiliarios (Universidad Complutense, 2005), escribe: «En contra de lo que pudiera parecer a primera vista, no era el rey quien consultaba a los consejos, sino que eran los consejos los que elaboraban las consultas y las elevaban al rey para que éste decidiera. En este sentido, cobra una singular importancia la composición letrada o tecnificada de los consejos, perceptible ya desde el reinado de los Reyes Católicos para los consejos de Castilla y de Aragón…».

La primera gran consolidación del funcionariado español se haría con Felipe II, «el rey burócrata y papelista», como lo denomina el jurista e historiador José Antonio Escudero, autor de Felipe II: el rey en el despacho (Complutense, 2002), un estudio donde describe la increíble tarea de este monarca global en una época en que aún no existía el término «globalización». 

La costumbre de la época de envolver con un balduque -una cinta de color rojo- los documentos que eran materia reservada, dio lugar a la expresión anglosajona «red tape» para referirse al exceso de regulación sobre un determinado asunto. El balduque tomó su nombre de la ciudad de holandesa de Bolduque (s’Hertogenbosch o Bois-le-Duc) que era el lugar donde se fabricaba.

Al parecer, Felipe II tenía aversión al llamado «despacho a boca» y prefería escribirle billetes (nuestros actuales memorándums) o notas al margen a sus funcionarios. El historiador Ricardo de la Cierva hace decir al rey en la novela Yo, Felipe II: las confesiones del rey al doctor Francisco Terrones (Planeta,1992) lo siguiente: «Yo creo en los papeles; no sólo porque los archivos y documentos son la memoria del pasado, y yo, que jamás temí al juicio de la Historia, quiero dejarlo bien abastecido, sino sobre todo porque ante un escrito se puede meditar más profunda y eficazmente que en medio de nube de palabras, en las que interviene el arte de la persuasión y del engaño».

Son tantas las notas que el historiador de Oxford Reginald T. Davies afirma: «La vasta masa de papeles que ha sobrevivido, escritos o anotados por Felipe II, son a su modo un monumento tan impresionante como la maciza mole de granito de El Escorial».

Dicha tradición seguiría consolidándose no sólo con los Austrias, sino con los Borbones y posteriormente con reformistas que, como López Ballesteros (1827), promoverían distintos estatutos de la función pública hasta llegar a Maura (1918).

El error en Bolivia

Lo ocurrido en La Paz es un ejemplo, en el más extremo de los casos, de que cuando un funcionario recibe una orden que considera inadecuada, siempre tiene el recurso de ejecutarla rematadamente mal. Sólo así se entiende una «visita de cortesía» a las ocho de la mañana a una embajada de México colmada de políticos del gobierno de Evo Morales refugiados, por una encargada de negocios que va acompañada de un cónsul, un funcionario cuya misión es de asistencia humanitaria y legal, con cuatro agentes de seguridad que discretamente se cubren el rostro en un país donde ir encapuchado es sinónimo de haber asaltado un banco.

Bajo dicho diseño, la misión era de antemano un fracaso. Sin embargo, ha permitido a Bolivia no sólo provocar un conflicto con México y España en el que queda como víctima, sino poner en evidencia, sin prueba alguna, lo que todo el mundo sospecha de Podemos: que ha jugado un papel de «colonialismo constitucional», como lo ha definido Jorge «Tuto» Quiroga, ex vicepresidente de Bolivia, al trasladar a las constituciones de América Latina sus ideas izquierdistas que quedaron reflejadas sobre todo en la Constitución bolivariana de Hugo Chávez.

Los medios de comunicación bolivianos han asegurado que la intervención española estuvo motivada por el hecho de que Bolivia estaría investigando el papel de Podemos, en concreto de su fundador Juan Carlos Monedero, a través de una consultora llamada Neurona Consulting, que habría colaborado en la implantación de gobiernos bolivarianos como el de Morales en la región. Sin embargo, no se han presentado pruebas consistentes de ello y Monedero ha negado su participación en Neurona.

Hay analistas que, sin embargo, consideran que el episodio de la embajada de México en La Paz ha puesto de manifiesto el cambio radical que en política exterior española puede suponer la presencia de Podemos en el Gobierno. Hay países que están reevaluando sus niveles de cooperación e intercambio de información con España dada la vinculación de Podemos con grupos extremistas de Venezuela, Colombia (algunos grupos guerrilleros), o anarquistas de Brasil y Chile.  

El error de los secesionistas

El papel de los funcionarios constituyó el gran error de cálculo de los separatistas catalanes en 2017. No contaron con que un cuerpo jerárquico y disciplinado, que desde hace más de cinco siglos tiene encargada la gestión de la unidad de España, iba a hacer valer su condición.

Jueces y policías han sido los principales instrumentos para desarticular la intentona separatista del 1 de octubre de 2017. Eso nos traslada a la segunda corriente que suministrará apoyo al gobierno de Pedro Sánchez: ERC, el partido que dirige el reo Junqueras.

ERC no sólo es un partido cuyo líder ha incurrido en un delito de secesión, también es el partido que ignoró la opinión de los letrados del Parlament de Cataluña cuando se le advirtió a Carme Forcadell de que no debía someter a votación la declaración unilateral de independencia. Es, en síntesis, uno de los pocos partidos de España que ha llevado su enfrentamiento con los funcionarios hasta un punto extremo. Y lo ha pagado con la cárcel de su máximo dirigente.

Cataluña ha sido la prueba definitiva del funcionariado español en el siglo XXI. Y los funcionarios han dado una respuesta flexible, pero dentro del marco que garantiza su perímetro de poder. La Abogacía del Estado, un órgano de asistencia jurídica, ha sido coherente con el dictamen que ya emitió a mediados de 2019 cuando aconsejó que Junqueras podía jurar ante la Junta Electoral Central. Por su parte, la Fiscalía, que representa el interés público, ha insistido en que la libertad de Junqueras es imposible.

Pero las numerosas presiones sobre la Abogacía del Estado llevaron a la Asociación de Abogados del Estado a emitir un escueto comunicado en el que reivindican su independencia y rechazan cualquier «injerencia», «presión» e incluso «amenaza» que pretenda «desvirtuar o condicionar el ejercicio de sus funciones».

Todo indica que, ante el nuevo Gobierno Sánchez con unos apoyos parlamentarios tan variables, el funcionariado constituirá la última línea de resistencia del cumplimiento de la legalidad.


Este artículo se publicó en la sección Coyuntura del número 1.167 (9 de enero de 2020). El texto original se ha editado para su lectura en pantalla, simplificando frases y párrafos. Suscríbase al plan Papel para recibir la revista impresa cada semana y ahorrar, además, un 7 por ciento sobre el precio de quiosco.

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